• 农房抵押试点问题研究 不要轻易放弃。学习成长的路上,我们长路漫漫,只因学无止境。


      《土地管理法》第59条、第62条规定,农民建房应当使用宅基地,一户农民只能拥有一处宅基地的使用权,宅基地面积上限不能超过省、自治区和直辖市的规定。宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式,具有身份性质、社会福利和保障性质。农民以“户”为单位无偿从集体经济组织取得宅基地使用权。《物权法》第184条和《担保法》第37条规定,除法律另有规定外,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《房屋登记办法》第88条规定,可以依法以乡镇、村企业的厂房等建筑物设立抵押,未涉及农房抵押登记问题。尽管房屋所有权与宅基地使用权是两种不同的权利,但由于房屋是不能脱离土地而单独存在的,因此对某一宅基地上建造的特定房屋而言,其占有范围内的宅基地使用权和房屋所有权不能分开单独设立抵押权,也就是说农房所有权也不能设定抵押,否则会造成因存在宅基地使用权禁止抵押的法律规定而使得房屋抵押权人无法实现房屋抵押权。   一、部分地区开展了农房抵押试点   根据小范围调查了万博体育怎么竞猜,万博体育官网APP,万博manbetx手机版解,实践中有部分地区开展了农房抵押试点。例如,四川省成都市2008年出台联于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见》,开展灾后重建村民住房抵押工作。2008年都江堰市政府专门出台关于灾区农房抵押贷款文件,允许利用宅基地证、房产证向银行申请抵押贷款,用于灾后重建,农户违约情况较少。2009年吉林省先后下发《关于当前金融促进经济发展若干意见》、《关于扩大农村有效担保物范围发展多种形式担保信贷产品试点的指导意见》,积极推动开展农房抵押贷款试点。安徽省宣城市某区2003年至2009年共办理抵押登记9506户,贷款总额7.2亿元。福建省某市办理抵押登记603户,贷款总额1000万元。广西某县对已取得农房产权证的农户(目前仅限于镇),允许在农村信用合作社办理抵押业务,贷款额度一般在3~5万元左右,须在县房屋登记部门办理抵押登记。2007年10月浙江嘉兴某区由农村合作银行试点办理抵押,当时有11户农房抵押,授信58万元,2008年在全区推广,但至今只有40多户,主要是由于农房所有权登记发证数量太少制约了抵押登记。安徽某县曾办理了2000户左右的农房抵押业务,抵押额度一般按农房价值的50%计,未发生过坏账,但由于政策限制,农房抵押业务已于2007年停办。   通过对试点情况的了解,农房抵押试点的一般程序是:1.产权登记,农户先行领取宅基地使用权证和房屋所有权证。2.村组评议,对农户抵押条件进行初审和评议。3.合同签订,农户和金融机构签订贷款合同和抵押合同。4.抵押登记,双方到房屋登记机构办理抵押登记。成都市农房抵押程序有所不同,不是现房抵押而是期房抵押,即农户向金融机构申请重建贷款,担保公司向金融机构出具保函为农户提供担保,农户以其重建后农房向担保公司提供反担保。担保公司由市、区(县)两级政府各出资50%设立,风险由政府兜底。   二、农房抵押的利弊分析   从已开展农房抵押试点的地方实践看,开展农房抵押有利有弊。   “利”主要体现在:保障农民宅基地用益物权和房屋所有权各项权能,扩大农村有效担保物范围,增加农民融资渠道,增强对农村生产经营的贷款支持;盘活农民存量资产,把农民沉睡的资产变为流动的资本,让农民分享土地增值收益,方便农民带资进城进镇;推动建立城乡统一土地和房屋市场,推动农村改革由浅层走向深层,拓展改革领域,加快农民致富增收,促进农村经济发展。   “弊”主要体现在:1.可能影响社会稳定。农户贷款到期无力偿还,其宅基地和房屋将被变卖或拍卖,引发农民流离失所,影响社会稳定。进城务工农民失去农村房屋和宅基地后,断绝了在城市就业困难时回到农村的后路,无法自由进出城市和农村。一旦大规模农民无房居住,政府不可能坐视不管,改革成本需由政府承担。2.难以解决边远农村融资难。对于市场机制较为完善的大中城市近郊区,区位优势明显,土地增值快,抵押物流动性好,抵押权易于实现,抵押贷款风险小,金融机构开展业务积极性高。对急需资金的广大边远农村,无区位优势,土地增值慢,抵押物流通性差甚至“不可交易”(无市场需求),抵押权难以实现,抵押贷款风险大,金融机构积极性不高。放开农房抵押,对增加边远农村融资渠道,解决融资难问题作用并不明显。3.引发宅基地流失。一户一宅的宅基地供应制度,确保了农民的栖身之地,无论贫富,结果均等,体现了社会公平。若抵押权实现导致宅基地流入非本集体成员,不但加大了集体其他成员和下一代成员依法取得宅基地的难度,造成新的不公平,也动摇了当前农村的基本住房制度。4.增加耕地保护压力。放开农房抵押,彰显了土地和房屋的财产价值。一旦城乡规划管理、土地管理跟不上,不排除部分农民在巨大经济利益的驱动下大量占用耕地违法建设,甚至变相搞房地产开发。大量耕地的减少会严重危及国家粮食安全。5.加大城乡规划管理难度。抵押贷款额与房屋评估价值直接相关,从而会错误引导农民脱离居住功能需要多占地、加层数、盖高楼。当农民因抵押权实现而失房后,住房保障制度跟不上的话,还会导致违法占地、违法建设,加大城乡规划实施难度。   因此,笔者认为,近期完全放开农房抵押的条件还不具备,时机还不成熟,但可以选择一些有工作基础、区位优势好、市场机制较为完善的地区试点,为下一步推动法规政策改革和完善制度提供实践经验。长远来看,随着城镇化水平的提高、现代农业科技的发展、政府管理手段的加强、法律制度的完善以及农村社会保障特别是住房保障制度的健全,上述弊端能够控制在一定范围之内,可以有条件、有步骤地放开农房抵押。   三、推动农房抵押试点规范运行   2009年,住房和城乡建设部某课题组曾专门调查过农民对农房抵押的态度。比如,面对“假若现在因生产或创业急需一笔钱(购买化肥或农业装置),但一时拿不出钱,如果农房可以抵押的话,是否会去抵押房屋”这样的问题,在浙江、安徽、四川、广东、广西等5省(自治区)进行调查,有66.88%的受访农民选择“会”或“可能会”,河南省为65.57%,贵州和宁夏也达到53.8%;对“如果农房可以抵押,假若您现在生活发生困难,您是否会考虑把房子抵押给银行”这样的问题,在浙江、安徽、四川、广东、广西等5省(自治区),有43.65%的受访者选择“会”或“可能会”;此外,在浙江、安徽、四川、广东、广西、贵州、宁夏等7省(自治区)进行调查,对政府部门管理人员的问卷调查显示,将近60%~70%的受访者认为农户对农房抵押有需求,大部分人表示应该同意或有条件同意农房抵押,也有50%左右的人担心在管理未相应跟进的情况下,放开农房抵押对违规建房和农民生活会产生负面影响。可见,尽管经济发达程度的不同会对农房抵押融资的实际需求产生影响,但无论 经济发达与否,农民对政府采取农房抵押融资政策持赞同态度的比例都相同,尽管许多农民不一定会去使用抵押贷款,但如果可以用住房抵押融资,就是给农民多一条路径去解决资金问题,对此,村民普遍持赞成态度。从调研结果看,农民的文化程度与其对农房抵押政策赞成态度成正比,经商、办企业的村民对农房抵押政策的赞成比例要高于务农、打工和从事家务等职业的农民。   面对农民实际的需求和地方越来越多的试点,笔者认为,对于已经开展农房抵押的试点,一律简单禁止是不切实际的,不加控制任其发展也是不可行的。在现有的法规政策框架内,可以推动农房抵押试点规范运行,切实保护抵押人和抵押权人的双方利益。   1.坚持农村基本住房制度不变。开展农房抵押试点不能背离农村基本住房制度。我国农村住房制度的核心是“自建、自管、自有、自用”,为农户提供了生产、生活的双重保障,基本实现了农民“住有所居”的民生目标,促进了农村社会的长期稳定。今后一段时期内必须继续坚持这种制度的基本方向、基本性质和基本做法。一是严格宅基地供给制度,保证农民合法建房的宅基地需求,因抵押失地的农户再申请宅基地的,不得批准。二是规范农房建设制度,加强规划管理,严格控制乱占、多占、超占宅基地和超标准建房,对于规划建设手续不齐全农房的抵押申请,不得登记。三是推进农房登记制度,按照城乡有别、依法自愿的原则积极稳妥推进集体土地上房屋登记工作,稳步提高农房登记率。四是引导部分用地条件紧张的地区在保障农民住房权益的前提下,积极探索相对集中建设农民公寓等实现“住有所居”的具体形式。   2.从严掌握抵押条件,避免抵押试点地区无序扩大。从国家层面上而言,相关部门要从严控制试点范围和试点数量,坚持大胆突破,谨慎推进原则,在深入调研、科学论证的基础上,选择条件相对成熟、工作基础较好的地方先行试点,待取得经验后,再逐步扩大范围。注意把握以下几点:一是试点封闭运行。试点各项政策只在试点区域内有效,房屋和土地只能在试点内流转。实现抵押万博体育怎么竞猜,万博体育官网APP,万博manbetx手机版权时,符合宅基地申请条件的本村村民具有第一优先购买权,村集体经济组织具有第二优先购买权,试点区域以外的单位和个人不得成为宅基地使用权的受让方。集体建设用地流转时要优先满足村内公共设施、公益事业建设需要。二是严格试点条件。选择非农产业比较发达,市场机制较为完善,住房救助制度和住房保障制度初步建立,土地利用规划和城乡规划编制完成,农房登记制度完备,基层规划建设管理机构健全的大中城市近郊区进行试点。三是规范抵押条件。抵押申请人承诺在实现抵押权时有居住场所,申请抵押房屋所有权已依法登记。仅有宅基地而无房屋,不能设定抵押,只有宅基地使用权和房屋所有权结合才能成为抵押权标的物。先行探索居住在公寓式房屋的农户住房抵押。四是控制试点数量。已经进行试点和计划开展试点的地方应制定完整的试点方案,报国家有关部门批准后实施。已经开展试点的地方,试点方案未经批准前,尚未登记的抵押申请,房屋登记机构应暂缓办理抵押申请,金融机构应暂缓发放贷款。   3.重视农民利益诉求。尊重农民的主体地位,重视农民利益诉求,保障农民和农村集体经济组织合法权益。一是保证村民的知情权,抵押条件、抵押范围和实现抵押权的程序必须坚持公开、公平、公正原则,向村民公布,让村民知晓抵押法律后果。二是保障村民的表达权,尊重村民对试点的意见和建议,确保农民自愿参加,合同内容平等协商,不搞霸王条款。三要保障村民的参与权,房屋评估机构的选择和房屋评估价格要经农民认可,抵押权实现要保障其他符合宅基地申请条件人的优先购买权。四要保障村民的监督权,农民房屋登记要征求四邻意见,农户贷款申请要经村组评议。   4.配套制度同步推进。农村农房抵押试点是一个系统工程,各项配套制度应同步推进。一是建立健全农村住房保障制度。加快推进多种形式、梯次解决困难群众居住问题的住房保障制度,拓宽困难农户住房救助渠道,妥善安置抵押失房农民。健全农村社会保障制度,将对农户静态的土地保障拓展为动态的社会保障。二是确立抵押权实现时宅基地使用权年限制度。宅基地使用权的受让人为符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员的,可以继续无偿无限期使用;受让人为不符合宅基地申请万博体育怎么竞猜,万博体育官网APP,万博manbetx手机版条件的本集体经济组织成员或非本集体经济组织成员,实行有偿有限期使用。宅基地使用权人使用期限届满后,农村集体经济组织有权收回宅基地使用权,以保障集体经济组织成员代际间平等使用宅基地的权利。   综上所述,当前宅基地管理和农村住房制度基本适应了目前农村经济社会发展水平,短期内还应继续稳定下去,但也要注意到当前宅基地和农房流通性不足与财产化缺失的弊端。今后,随着农村深化发展改革的需要,农村相关配套制度的成熟,农村宅基地使用权所担负的居住保障功能将会弱化,财产功能则会强化,可以逐步将宅基地使用权的身份属性从财产属性中剥离出来,逐步放开农房抵押。   王春敏/责任编辑




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